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个税改革的目标应该是:简税制、低税率-财经智库CASS
2018年7月17日,由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院财政税收研究中心和《财经智库》编辑部联合主办的“个人所得税法修正与适宜的个人所得税制”专家研讨会顺利召开。此次研讨会邀请了中国财政科学研究院、国家税务总局税收科学研究所、中国人民大学、中国社会科学院财经战略研究院等多位专家学者,以及新华社、《人民日报》《经济日报》《经济参考报》《中国社会科学报》等多位资深媒体人。会上大家讨论热烈,取得很多共识。以下是各位专家发言的主要内容战熊热裤。

图1 现场
龚辉文 国家税务总局科研所研究员
关于个人所得税,我们值得思考的一个问题是我们应该如何定位这个税种?是以调节收入分配为主的税种,还是以组织财政收入为主的税种?从我国个人所得税1980年开征以来,征收面都相当的窄,个人所得税法的每次修订,提高费用扣除标准(即所谓的“起征点”)的呼声都很高,以及对45%最高边际税率的坚持等,似乎都把个人所得税定位为对小部分高收入者的征税,对个人所得税期待的功能主要还是调节收入分配。但问题是,在经过40年的改革开放以后,我国经济快速发展,国民财富和收入都有了大幅增加,个人所得税是否应该发挥更大的财政收入功能?
一方面,从提高直接税比重的税改目标看,有提高个人所得税收入比重的需要何雨桐。如何提高直接税比重,有一种常见思路是通过间接税减税来降低间接税比重。但从数学逻辑看,如果保持宏观税负水平稳定,那么降低间接税就必需相应地增加直接税。从直接税的构成看没影点,若不考虑社保税,主要体现为企业所得税、个人所得税和财产税(主要是不动产税)。从这三个直接税的增收潜力看,我国企业所得税收入的实际比重已经偏高。财政部7月12日刚刚公布了2017年的财政收支决算数,2017年我国企业所得税收入高达3.2万亿,占总税收收入(含社保费征缴收入/社保税,下同)的比重在17%以上,远远超过OECD国家平均水平(2015年为8.9%)。以企业所得税收入占GDP的比重来比较或许更能说明问题:我国2017年企业所得税收入占GDP的比重为3.88%,OECD国家的平均水平为2.2%。说明我国现行企业所得税的财政贡献血夜异闻录,要远远高于OECD国家的平均水平。再考虑经济全球化背景下国际税收竞争因素,企业所得税作为对资本征税的税种,其税率存在明显的下降趋势和压力,美国特朗普税改大幅降低其公司所得税税率就是这种趋势的体现。这就是说,企业所得税收入比重,不是要提高,而更可能的是下降。至于财产税,无疑随着房地产税改革的推进,将有助于其收入的增加,但以OECD为代表的发达国家来看,财产税收入比重不高,一般在5.5%左右,而且相当稳定。这说明通过提高财产税比重来提高直接税比重的空间有限。也就是说,提高直接税比重在逻辑上主要依赖于个人所得税,需要提高个人所得税收入的比重。
另一方面,从个人所得税收入比重的国际看,我国个人所得税收入比重严重偏低,存在较大的提高空间。根据财政部公布的决算数据,2017年我国个人所得税收入约1.2万亿,约占总税收收入的6.5%(不考虑社保费收入为8.29%),占GDP的比重为1.45%,远低于OECD国家的平均水平(2015年这两个比重分别为24.4%和8.4%)。当然,这与OECD国家经济发展水平较高有关。但与我国经济发展水平(人均GDP)相近的国家相比,如人均GDP在1万美元左右的墨西哥、土耳其,其个人所得税收入的这两个比重分别为:20.6%、3.3%和14.6%、3.7%,我国个人所得税收入的比重也明显偏低。

梁季 中国财政科学研究院研究员
本次个人所得税法的修订在很多方面有重要突破,使我国个人所得税改革向前推进一大步。改革中仍面临很多困难和挑战,重点包括个人所得税征管以及劳动性收入和资本性收入税负平衡的问题。
总体而言,对于个人所得税征管能力提升可以从两个方面入手,一是建立纳税人主动申报纳税机制。由于个人所得税纳税人主要为居民个人,相应如果将个人所得税的申报缴纳与居民的生活关联起来,比如将纳税与其购房,就业以及孩子教育相关联、将个税缴纳纳入个人征信系统,则有利于促进纳税人主动积极缴纳。二是建立各人所得税的缴纳监督机制,将个税与其他税种联动。比如允许租房支出的专项扣除制度设计,可以有效降低个人租房收入漏税风险;将个人所得税与其他税种管理联动,形成监督制衡机制。比如,将个税代扣代缴作为企业所得税税前列支依据,也可以促进个人所得税的如实申报。
关于劳动性收入和资本性收入税负平衡问题,需要做数据测算,作为税率设定的依据南澳大桥。由于我国是社会主义国家,应鼓励劳动,且劳动性所得与人力资本积累,创新型国家建设关系密切,因此劳动性所得税负不应过高。当然,出于对资本流动以及全球竞争的考虑,且相当一部分资本性所得缴纳过企业所得税,相应资本性所得税负的测算更加复杂。因此,在未来税率设定时,要重点考虑劳动性收入和资本性所得税负平衡问题。

吕冰洋 中国人民大学财政金融学院教授
这次个税改革,很多人期待个税能调节分配,个人观点有三。(1)分配平等本质是居民的福利平等,它包括居民间的收入分配、财富分配、公共服务分配、税收负担分配,近些年来,政府通过减贫、新农村建设等措施,对缩小居民间公共服务不平等起到了很大作用。(2)就对缩小收入分配的政策手段而言,世界经验表明,政府转移性支出的作用远超过个税。(3)中国个税的改革方向是宽税基、低税率、简政策,增加个税收入,由此扩大为企业减税的空间,并促使税制结构向增加直接税占比转变。

马珺 中国社会科学院财经战略研究院研究员
十八届三中全会之后,新一轮个人所得税法修订便已启动。几年过去了,人们对此次向社会征求意见的个税法修订草案到底观感如何呢?总体来讲,我个人的看法如下:
一、个税不是简化了,而有可能复杂化
正如在座的多位专家所言,“宽税基、简税制、低税率、严征管”是公认的税制改革原则。而从中国个税修订草案的思路来看,个税改革可能走向一条复杂化之路。
将此前分类课征的工薪所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得综合课征,配合以怎样的费用扣除才合理?大多数实行综合课征的国家应用如下公式计算税基,即应税所得=毛收入-个人免税收入-标准扣除或分项扣除(二者任选其一)。美国税改将个人免税收入与标准扣除合并,取消了众多复杂的分项扣除,这些措施使税制更加简化。中国个税修订草案中基本费用减除额(类似于标准扣除)和附加专项扣除(类似于分项扣除)并存,尽管附加专项扣除的项目不算多,但考虑到未来立法中必然补充更多的税法和征管细节,纳税人不管处于哪个税率等级巴蜀笑星,都涉及附加专项扣除的计算,不能说不繁复。税基扣除的口子一打开,未来一定会有更多的扣除要求将被提出来,照此改革思路走下去,中国的个人所得税只能越来越复杂。
从简化税制的角度,个人建议应避免基本费用减除与专项附加减除二者同时实施,改为由纳税人根据自身情况任选;在此基础上,重新审定基本费用减除标准及相关调整机制天下霸图2下载,并鼓励大多数人选择之。一是要更精确地核算基本费用减除的数额,使其能够同时涵盖纳税人基本生计费用和取得收入所需的成本费用两部分,并更名为标准扣除。二是要对各项附加扣除的归属进行重新认定,至少有以下四种方式可选:(1)并入标准扣除(2)继续保留(3)以应纳税额抵免的形式(4)以社会保障支出形式体现。个人不建议以草案中的形式继续保留。
二、“综合与分类相结合”究竟是何含义古倩敏,应当再思考
个税改革旨在以“综合与分类相结合”的模式取代当前的分类制个人所得税,然而究竟将“综合”与“分类”模式结合到什么程度,官方一直没有定论。从理论上并结合各国实践,根据结合程度的不同,无非有以下几种可能:“大综合”、资本与劳动所得区别课征的“二元制”,以及分类课征三种基本模式。本次修订草案将劳动所得综合课征,其他所得仍然分类课征,看似以“二元制”作为个税改革的目标模式。
实行二元制个人所得税必将面对的一个技术问题,是如何严格区分劳动所得与资本所得,在这方面修订草案在若干重要的细节问题上显然不够清晰。其中特别典型的例子,是“经营所得”(包含现行税法中的“个体工商户的生产、经营所得”和“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”,但不限于此)中劳动所得和资本所得的合理划分。此外,特许权使用费所得性质的界定仍有分歧。
个人认为,“综合与分类相结合”到底意味着什么,应该再思考。美国历史上大综合的经验不值得学,中国个税改革应多参考俄罗斯和香港的经验,尽量简化税制,庞凤仪降低最高边际税率,以避免各种繁复的、貌似公平而实际上并不公平的安排。
三、通过附加专项扣除,“公平”的政策意图未必能够很好地体现
附加专项扣除的本意,是要在同等收入的条件下区分纳税人的不同生活境况,比如抚养/赡养人口、身体健康状态、以及高房价压力下群众反响较为强烈的住房支出压力的不同。政府出发点是好的,但效果未必如愿。
现有研究表明,基于税收“公平”而可考虑的政策工具中,税基扣除并不是最有效率、最公平、最有针对性和最简便的选择。由于在当前的中国,个税纳税人只占现有劳动人口的少数,因此,若采取税基扣除的方式,则绝大多数的劳动人口将被排除在受益范围之外,而这些被排除的人口恰恰又是最沉默、最缺乏影响力的大多数,显然有违税收公平的政策诉求。
从征管和遵从便利的角度,税基扣除也有其劣势,以子女教育培训为例,实施这项税收优惠,并不能强制纳税人将节约的税款用于子女教育,比较之下,改为子女抚养抵免更可行。美国新税法下,给予每个17以下受抚养人每年2000美元税额抵免,应纳税额小于2000美元的,其差额以最高1400美元为限退还纳税人,是一种负所得税措施,其受益范围要比税基扣除大得多,也公平地多。
因此妙偶天成,建议对修订草案中各项附加专项重新审视,在与其他政策工具相比较的基础上,再行取舍。笔者个人建议尽量少采用附加专项扣除,而选择放通过基本费用减除和税率的变化来体现,配合对低收入人群的相关财政补助或负所得税措施。如果政策目标定位于普惠性的生计支出补贴,最好在基本费用减除额和税率、税级的变动上来体现,并考虑基本费用扣除额的适宜数量是多少;若政策目标定位于对低收入者的优惠措施,则以财政补贴或负所得税的方式实现更好。
四、中国特殊背景下稿酬所得课税问题应引起重视
稿酬是对作者付出体力和脑力劳动的回报,是作者收入的来源之一山本杏里,无论个税采取哪种模式课征,“综合”到什么程度,都应当计入税基,这没有问题。作为纳税人的收入来源,把稿酬与其他所得(如工薪所得)等同视之是国际惯例,也没有问题。这次修订草案的问题在哪里呢?
最大的问题,是没有考虑稿酬所得在中国的特殊境况,即中国稿酬长期畸低。其水平之低,不仅无法与国际同行的稿酬标准相提并论,即使是与国内其他行业的同等劳动付出相比,其收入标准也无法同日而语。译作稿酬就更加可怜,《哈利·波特》系列的译者、著名翻译家马爱农在上一次个税改革中就曾算过一笔帐,要取得与其他行业同等的月薪,翻译作者差不多要付出一年的劳动。作者稿酬畸低的问题不是由税制导致的,但税制将稿酬收入纳入综合计征时,却不能不考虑这一现状洋桃根。
稿酬所得的影响群体并不仅仅涉及作家群体,更重要的是,它对广义上创意产业(the creative industry)从业人员,含记者、编辑、作家、博客作者、网络写作者、摄影作者、科学技术工业者、设计作品作者、其他文艺创作者(如雕塑作者、美术作者)等等职业从业者,以及上述方面的爱好者(不出此为谋生的主业),都将产生广泛影响。这些人无疑是社会上思想最活跃、最有创新力的人群。建议对修订草案中稿酬所得的计税方式的政策后果,及其对创新驱动、人才强国战略的长期影响,应给予必要的重视罪域演员表。
五、税收法定原则应当落实
在这次修订草案出台之后,不仅参加审议的委员、而且学界以及广大百姓,都认为草案的线条太粗了,很多基本的细节问题没有关注到,比如有的委员提到草案对不同收入人群的影响,这属于一项税改草案提交审议应该提供的最基本的信息要求,然而大家没有看到。基础税收数据和草案起草过程的封闭,使得草案增添了不必要的神秘色彩,出台后征求意见时间之短,也必将影响了学界对草案提出中肯的修订意见。
在中国之外,一些国家和地区刚刚进行了重大税改,只要参考一下他们的立法过程,大概就知道我们距离真正的“税收法定原则”还有多远。美国2017年税改在中国引起了几乎全民关注,我们在网络上可以看到美国总统、财政部、国会两党、相关智库等各方人士随时随地发表的观点,可以跟踪参众两院每一次听证会,了解立法部门中的各种细小分歧、甚至是单个议员的每一次发声。个人所得税未来将作为中国的主体税种来建设,这样一个涉及每个人切身利益的重要税种立法修订,应当成为落实税收法定原则的实验场九大写,走公开立法、透明立法、民主立法的道路。建议公开相关的税收数据,开门立法,延长草案意见征求时限郭柏鹭,以保证此次立法修订结果的科学性、公正性和严肃性。

施宏 国家税务总局北京市西城区税务局副局长
得到征管支撑的税制是好税制,能与税制匹配的征管是好征管。我国个人所得税的历史只有30年,不能一味地向100-200年历史的西方模式简单照搬,而需根据自己的实际分阶段地渐近式改革。从税收治理角度而言,管税就是管信息顺祝商祺,要通过个税改革解决征纳信息不对称的问题,建立纳税人申投、扣缴人申报、第三方申报和税务机关整理四位一体的征管模式,这一目标的达成一点不逊色于税收的减负。

杨志勇 中国社会科学院财经战略研究院研究员
此次个人所得税法修正涉及面很广。我逐条解读征求意见稿的全文已经在澎湃新闻(https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2241034)上发表,可供参考。这次改革旨在确立综合和分类相结合的个人所得税制,更好地促进社会公平。我想强调征求意见稿需要完善的重点有二:一是劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得应根据所得是收入扣除成本费用后的结果的原理,有必要的扣除;二是综合所得适用税率应大幅度下调,理想状况是最高边际税率25%,并下调其他各档税率。
中国的个人所得税制只能是适宜的,而不是理想的。不能将政府的收入分配任务都赋予个人所得税,那是个人所得税不能承受之重。社会公平可以更多地通过社会保障和公共服务来解决。降低税率不用担心个人所得税的收入问题。改革开放40年形成了丰富的个人所得税税源;降低税率,可以释放市场活力舅舅党,改善营商环境,构筑中国国际人才高地,进一步扩大税源王令尘。

岳希明 中国人民大学财政金融学院教授
我完全理解,此次个税改革,其影响是多方面的,且某些影响是深远的。例如,对工资薪金、劳务报酬、稿酬以及特许权使用费所得等劳动收入合并在一起,实行综合课程,对于纠正之前因收入来源不同所导致的税负不公,具有显著的作用;另外,此次个税改革,对于提供税收征管水平具有非常重要的促进作用。
尽管如此,从收入分配的角度评价,此次个税改革的作用有限,原因如下:
首先,此次个税改革不会明显地增强我国个人所得税缩小居民收入差距的效应,不仅如此,如果此次个税改革最终导致个税收入下降的话,目前我国个人所得税缓解居民收入差距的效应,会因此次个税改革而减弱。我的相关研究显示,与发达国家相比,目前我国个税的累进性非常强,即我国个税税负较发达国家更倾向于高收入人口。但是,因我国个税纳税人仅为从业人员和全国人口的极少一部分,因此个税平税率(个税总额占居民收入总额的比重)非常低,最终导致我国个税所得税缩小居民收入差距的作用十分有限。
在考虑当前我国个人所得税时一个最需要重视的因素是我国个税规模十分小,这一点与发达国家与部分发展中国家相比都是如此,这一点是制约我国个人所得税收入分配效应的最主要因素。从这个角度来讲,任何减少个税纳税人数和任何降低个人所得税税收收入的个税改革,在我国目前的情况下,都是不可取的。
其次,从社会公正和税收的收入分配效应角度考察个人所得税和个人所得税改革,需要避免就个税而论个税的做法(这也是当前关于个税改革讨论中最常见的),正确的做法应当是将个税作为税收收入的一种,从税收结构的角度来评价个税。从税制结构及其收入分配和社会公正效应来说,我国个税的弊端是十分明显的,那就是我国个税规模太小。众所周知,同为政府筹集财政支出的手段,但不同的税种,其公正性和收入分配效应截然不同,增值税等商品课税是基于居民消费行为的课税,因收入的边际消费倾向递减,致使消费税为累退性税收,即收入越低的人中信健康,其收入中负担税负的比重也越高,因此消费税有失社会公平,同时具有扩大收入差距的效应。相反,个人所得税从设计上即为累进性税收,也就是收入越高的人,税率也越高,因此是公正的灸亣镸荖·舞,对收入差距具有显著的缓解作用。一国税制的公平性和累进性如何,完全取决于税收收入中商品课税和个人所得课税所占比重的相对大小,商品课税比重越大(个人所得税比重随之降低),整个税制越倾向于累退性,或者累退性越强,同时也越不公正。具体到我国税制,我国的税收收入以商品课税为主,个人所得税占比极低,因此我国整个税制是累退的,违反公正性的,不利于低收入人口的。这一点在我们的实证研究中已经得到充分证明。为了纠正我国整个税制的累退性,减弱其不公正性,唯一的做法就是增加个人所得税的比重,相应地降低间接税的比重。这一点虽然早已为政府定为我国税收改革的方向,但实际上并没有太大的起色。不仅如此,每次个税改革均以提高费用扣除为主要内容,其直接结果为减少个人所得税,从而弱化本来就不强的个人所得税的收入分配效应。
回到本次个人所得税改革,本次改革对个税收入分配效应和公平效应的影响,主要取决于个税收入的变化。税改的措施中,减税因素(如费用扣除提高)和增税因素(如由单一课征改为综合课征)参半,税收收入最终会增加还是减少不得而知,即使是增加,预期也不会增加太多,对当前我国税制的累退性和不公正性改善不大。

张斌 中国社会科学院财经战略研究院研究员
此次提请审议的个人所得税法修正草案是我国个税模式的重大调整,迈出了综合与分类相结合改革的关键一步。但围绕个人所得税改革目前也存在着很多争论,我们要在厘清产生这些争论背后原因的基础上努力寻求最大共识。
我个人认为要关注以下内容:
一是公平和效率的权衡,如资本所得项目是否要纳入综合所得范围适用超额累进税率;面对国际税收竞争,我国最高边际税率是否要下调?对劳务报酬、稿酬所得较高的群体此次调整很可能导致税负增加,这是否有利于鼓励创新等等。这些争论的背后是对公平和效率重要性认识的差异。
二是对个税改革是否公平的评价,是仅就缴纳个税的群体内部谈个税税负分配的公平还是把个税改革放在包括增值税税负在内的整体税负公平的层面谈此次税制改革对全国范围内收入分配的影响。如果财政能够承受的减税总量是一定的,从降低基尼系数的目标出发究竟应该减增值税还是个人所得税?
三是是否要把征管因素和征纳成本纳入税制改革的设计中,如果在税法中规定一个很高的税率但实际征不到多少税,由此导致名义税负和实际税负严重背离还不如降低税率提高税法遵从度更有利于包括调节收入分配在内的政策目标;再如,与其引入很复杂的专项扣除项目导致征纳成本很高且漏洞很多,还不如简化税制爱你永不后悔,照顾特定群体的目标通过财政支出政策实现可能更有效率。
四是对中国未来个人所得税未来目标定位的认识,目前世界上主要有大综合模式、综合分类模式、区分劳动和资本所得的二元模式和以俄罗斯等转轨国家为代表的单一税模式。中国现阶段的改革具有显著的二元模式特征,但这是在现行征管条件下推出综合和分类相结合税制的初始状态还是长期稳定的状态?在此次修订后下一步的改革方向是否要根据征管条件逐步将更多的经常性资本所得纳入综合计征范围?
五是目前增加标准扣除和专项附加扣除都属于税基扣除,而税基扣除这种方式会使高收入者减税效应更大。是否可以考虑采取税额抵免的方式或者限制最高扣除额的方式进行缓解。
六是没有综合所得的纳税人是否也能享受专项附加扣除?如果把专项附加扣除带来的减税视为一种税收支出,那么是否应该对不缴纳个税的群体给予相同额度的财政补贴?

蒋震 中国社会科学院财经战略研究院副研究员
中国社会科学院财经战略研究院副研究员蒋震主持了此次研讨会。
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